Høringsnotatet inneholder forslag til regler som skal legge til rette for effektiv områdeutvikling ved bruk av hensynssone.(1) Hensynssonen foreslås utvidet til et mer helhetlig virkemiddel til bruk ved felles planlegging, fortetting, omforming, fornyelse og plangjennomføring. Hensynssonen skal gi en felles ramme for kommunen ved bytransformasjon og annen områdeutvikling. Departementet foreslår egen bestemmelse til hensynssonen om at kommunen skal legge til rette for aktivt samarbeid mellom grunneierne andre aktører i området.

Av særskilt interesse er forslaget om et mer forutsigbart system for finansiering av offentlig infrastruktur. Departementet foreslår å innføre en ny «områdemodell» som verktøy for privat finansiering av offentlig infrastruktur. Forslaget skal legge til rette for raskere boligforsyning, jevnere byrdefordeling mellom utbyggere og forhindre gratispassasjerer. Med noen justeringer vil reglene om utbyggingsavtaler fortsatt være et alternativ der kommunen ikke benytter seg av områdemodellen.

Forslaget innebærer at infrastrukturbehovet og kostnader til infrastruktur som private utbyggere skal dekkes, fastsettes og fordeles i reguleringsplan. Områdemodellen vil fremgå av planen som hensynssone med tilhørende bestemmelser. Høringsforslaget innebærer at fastsetting og fordeling av kostnader mellom private grunneiere må utredes av kommunen og fastsettes i reguleringsplan. Etter dagens regler skjer dette gjennom utbyggingsavtaler eller andre private avtaler.

Departementet foreslår klare kriterier for hvordan kommunen må utrede og fastsette hva som er nødvendig infrastruktur i området og hvilken betalingsforpliktelse den enkelte grunneier kan pålegges. Behovet for infrastruktur og kostnadsfordelingen må fastsettes på bakgrunn av en vurdering av nødvendighet og forholdsmessighet. Det er kun infrastruktur som dekker reelle behov som utløses eller forsterkes av utbyggingen, eller avhjelper ulemper denne fører til, som kan omfattes. Kommunen må i planen synliggjøre i hvilken grad eiendommene forventes å belaste infrastrukturen. Forslaget innebærer også et krav til sammenheng mellom belastning og behov. Fordelingen på hver eiendom kan ikke overstige den belastningen infrastrukturen får som følge av tiltaket på den enkelte eiendom. Ved fastsettingen av kostnadene skal det gjøres et kostnadsestimat eller fastsettes en kostnadsramme. Kommunene gis en usikkerhetsmargin på maksimalt 15%, men bærer selv risikoen for at rammen er dekkende.

For å hindre gratispassasjerer skal betalingsforpliktelsen som påhviler den enkelte eiendom fastsettes individuelt og fremgå av reguleringsplanen. Plikten til å betale inntrer når grunneier tar initiativ til å bygge ut. Ved betaling vil grunneier i utgangspunktet ha rett til å bygge ut. Etter forslaget gjelder imidlertid uoppfylte betalingsforpliktelser selv om et rekkefølgekrav rent faktisk er oppfylt. Det betyr at utbygging på én eiendom ikke fritar grunneier på naboeiendommen fra å bidra til nødvendig infrastruktur i området. Andre som i etterkant velger å bygge må likevel finansiere sin del i henhold til det som er fastsatt i reguleringsplanen.

PRAKTISKE KONSEKVENSER AV FORSLAG TIL NY «OMRÅDEMODELL»

Kommunene vil, dersom endringene vedtas, i større grad få ansvaret for å utrede og fastsette private betalingsforpliktelser til offentlig infrastruktur, uten å måtte inngå individuelle utbyggingsavtaler med utbygger. Utredningskravet innebærer at reguleringsprosessen blir mer omfattende. I tillegg kommer at kommunene selv bærer risikoen for kostnadsoverskridelser. Dette kan føre til at enkelte kommuner foretrekker bruk av rekkefølgekrav og utbyggingsavtaler. Det er med andre ord et usikkerhetsmoment hvordan kommunene vil forholde seg til reguleringsprosessen og den påfølgende gjennomføringsrisikoen. Hvorvidt tida for gratispassasjerene er forbi beror med andre ord på om kommunene velger å ta «områdemodellen» i bruk.

Fra et grunneier-/utbyggerperspektiv innebærer forslaget at planen etablerer betalingsforpliktelser for den enkelte eiendom. Grunneiere og utbyggere kan delta aktivt i planprosessen og på denne måten påvirke innholdet i planen. «Områdemodellen» legger opp til at utbygger må betale et anleggsbidrag som tilsvarer eiendommens forholdsmessige andel av kostnader forbundet med et infrastrukturkrav. Utbyggere må også bidra forholdsmessig til å finansiere kommunens samlede kostnader forbundet med utbygging av infrastrukturen. Dette gjør det mulig å unngå den såkalte gratispassasjerproblematikken. Forutsatt av at kostnadsfordelingen er rettferdig, kan «områdemodellen» legge til rette for en raskere boligforsyning. I tillegg til at størrelsen på forpliktelsen må fastsettes i reguleringsplanen, gir dette økt forutsigbarhet og effektivitet. Forslaget åpner for at beregningen og fordelingen av kostnader kan påklages og overprøves. Terskelen for å igangsette en rettslig overprøving beror imidlertid på en vurdering av prosessrisiko, og utfallet ved en slik prøving er usikker. Dette kan i praksis by på utfordringer.

En klar fordel med «områdemodellen» er at krav til infrastruktur anses oppfylt når utbygger har betalt eiendommens andel, selv om infrastrukturen ikke er etablert. Utgangspunktet er at oppfyllelse skjer ved betaling, og dette gir rett til å bygge ut. Kommunen kan for øvrig ikke fastsettes nye forpliktelser for eiendommer som fullt ut har innfridd betalingsforpliktelsen gjennom senere planendringer. Forslaget gir utbygger et insentiv til å betale for å komme raskere i gang med utbyggingen. De foreslåtte reglene gir økt forutsigbarhet, og utbygger får beskyttelse mot nye forpliktelser når betalingskravet er oppfylt.

Rent praktisk er det kommunen som får ansvaret for å oppfylle kravene til infrastruktur. Hovedregelen er at kommunen blir byggherre, men forslaget åpner for at grunneier eller utbygger kan oppfylle sin betalingsforpliktelse ved overta ansvaret. Det kan være aktuelt ettersom kommunen ikke har plikt til å prioritere oppfyllelsen av infrastrukturkrav. Dette gir muligheter for fleksibilitet og effektivitet der infrastrukturen er nødvendig for fremdriften og gjennomføringen av et utbyggingsprosjekt. På den andre siden innebærer «områdemodellen» at den enkelte er forpliktet overfor kommunen. Private avtaler mellom grunneiere om kostnadsfordeling for å oppfylle rekkefølgekrav vil da være mindre aktuelt.

«Områdemodellen» åpner likevel for muligheter der utbygger kan ta alle infrastrukturkostnadene for området selv. En ressurssterk utbygger kan da inngå en egen avtale med kommunen om å forplikte seg til å bygge alt, og samtidig regulere inn en egen refusjonsordning. Kostnadsfordelingen mellom eiendommene vil fortsatt fremgå av planen, men utbygger vil ha krav på tilbakebetaling av beløp utover sin egen forpliktelse. For mindre områder åpner dette for effektiv etablering av nødvendig infrastruktur.

Dersom forslaget om å innføre «områdemodellen» blir vedtatt vil dette få praktiske konsekvenser for kommuner, og private grunneiere og utbyggere. Forslaget vil etter vårt syn by på både muligheter og utfordringer. Høringsforslaget innebærer uansett et signal fra lovgiver om at det er ønskelig med klarere rammer for hvilke forpliktelser grunneiere og utbyggere skal kunne pålegges ved utbygging, hvor behovet for nødvendig infrastruktur samtidig melder seg. Det er særlig sammenhengen mellom krav og betalingsforpliktelser som nå løftes frem.

I tillegg til det ovennevnte er følgende endringer foreslått:

Justering av reglene for utbyggingsavtaler i plan- og bygningsloven, hvor vilkårene for hva en utbyggingsavtale kan inneholde presiseres og endres noe

Hjemmel for å gi bestemmelser om avfallssystem i kommuneplanen

Hjemmel for å gi bestemmelse om tomtestørrelse i kommuneplanen

Dekning av utgifter til arkeologiske undersøkelser etter kulturminneloven som er utløst av private initiativ til planlegging. Kommunen gis adgang til å kreve gebyr

Klargjøring av at vedtak om statlig arealplan ikke kan påklages

Klargjøring av at forslagsstiller har rett til at forslag legges frem for politisk nivå dersom administrasjonen ikke vil fremme forslag til endring av plan, i tråd med gjeldende rett

Ny løsning for mer effektiv omdanning av eiendom/matrikulering etter plan- og bygningsloven og matrikkelloven. Departementet foreslår å definere «eiendomsomdanning» som en egen sakstype i matrikkelloven. Sakstypen skal inkludere opprettelse og sammenslåing av matrikkelenheter, samt arealoverføringer og grensejusteringer, som en samlet sak. Sakstypen vil etter forslaget være et søknadspliktig tiltak etter plan- og bygningsloven.

(1) Hensynssonen er et avmerket område i arealplan som skal vise hvilke viktige interesser som må hensyntas innenfor sonen.

Nyhetsbrev: Forslag til endringer i plan- og bygningsloven - er tida for gratispassasjerene forbi?

Berit Svensli Solseth

Karl Rosén

Alle utviklingsprosjekter er avhengige av en rekke offentlige vedtak, tillatelser og konsesjoner, ofte på tvers av flere forvaltningsnivåer. I de fleste tilfeller ender den regulatoriske prosessen i beslutninger på politisk nivå og i politisk valgte fora.

Det betyr at prosjektene trenger omfattende og bred kompetanse på regulatoriske prosesser, og samtidig forståelse for politiske beslutningsprosesser. I all myndighetsutøvelse er det et innslag av politisk skjønn. De politiske vedtakene fattes på grunnlag av en grundig saksforberedelse hvor mange er meningsberettigede. God forståelse for saksbehandling, roller og formelle og uformelle prosesser gir mulighet for medvirkning og påvirkning til riktig tid.

Arntzen Grette forstår myndighetsprosesser og hva som kreves for at prosessene blir gode, og hva som gir suksess. Teamet består av ressurser med erfaring fra både lokal og sentral forvaltning. Vi bistår i store utbyggingsprosjekter og i enkeltsaker.

 med elektrifisering av plattformene Draugen og Njord

 med utredning av regulatoriske rammer for utvikling av industriprosjekt

 i sak for Oslo tingrett og Borgarting lagmannsrett for prinsipiell avklaring av rammene for arealformålet «industri», nærmere bestemt om arealformålet kun legger til rette for produksjon av fysiske varer

Ulike klienter i en rekke ekspropriasjonssaker knyttet til bygging av samfunnsviktig infrastruktur, inkludert tvister om fastsettelse av erstatning.

Kompetanseområder

Offentlig eid virksomhet  

Industri

Infrastruktur



Det avgjørende spørsmålet i saken var om BKK AS som et morselskap i et integrert energikonsern «hovudsakleg driv næring i direkte konkurranse med og på same vilkår som private», jf. offentleglova § 2 første ledd annet punktum. Lagmannsretten tar det rettslige utgangspunktet at en konsernstruktur ikke er til hinder for at konsernspissen kan være unntatt offentleglovas virkeområde. Lagmannsretten la til grunn at BKK AS i stor og avgjørende utstrekning tar del i datterselskapenes operasjonelle virksomhet og derfor var i direkte konkurranse med private.

Arntzen de Besche bistod BKK AS i saken for Gulating lagmannsrett. Dommen er ikke rettskraftig.

NRK begjærte i januar 2020 innsyn hos morselskapet BKK AS, og flere datterselskaper i BKK-konsernet. BKK AS avslo innsynsbegjæringen for morselskapets vedkommende. I klagesaken kom Fylkesmannen i Vestland til at BKK AS var omfattet av offentleglovas virkeområde. BKK AS brakte Fylkesmannens vedtak inn for Bergen tingrett med påstand om at det var ugyldig. Tingretten avsa 23. november 2020 dom for at Fylkesmannens vedtak var gyldig. BKK AS anket til Gulating lagmannsrett, som nå har gitt BKK AS fullt medhold. Staten var motpart i saken, fordi rettssaken gjaldt gyldigheten av et forvaltningsvedtak.

BKK AS og staten var uenige om bevisbedømmelsen, nærmere bestemt om konsernspissen drev eierstyring eller direkte konkurranseutsatt næringsvirksomhet. Partene var også uenige om utgangspunktet for anvendelsen av lovens formulering «direkte konkurranse».

BKK Nett AS, som driver nettvirksomheten, var ikke en del av saken. Det at offentleglova gjelder for nettselskapet har vært klart lenge, og aldri bestridt.

Etter å ha blitt seg presentert dokumentbevis samt hørt parts- og vitneforklaringer fra ansatte i BKK-konsernet, kom lagmannsretten til at BKK AS driver omfattende operasjonell virksomhet. Dette begrunnet lagmannsretten med at morselskapet BKK AS skaffer all ekstern finansiering til konsernets mange aktiviteter og at morselskapet er involvert i mye av den daglige virksomheten i datterselskapene. Lagmannsretten trekker frem at morselskapet BKK AS - gjennom konsernledergruppen - i stor og avgjørende utstrekning tar del i datterselskapenes markedsmessige og strategiske arbeide både operasjonelt og finansielt. Morselskapet treffer investeringsbeslutninger og ivaretar fellesfunksjoner som skatt, lønn, regnskap, felles HMS-arbeid og leveranse av IT-tjenester internt. Videre legger lagmannsretten til grunn at BKK AS driver en aktiv innovasjons- og utviklingsaktivitet for utvikling av nye konsepter innenfor «det grønne skiftet» og morgendagens energimarked. Lagmannsretten vektlegger også at det er morselskapet som har regien på alle fusjoner og oppkjøp. I dommen har lagmannsretten oppsummert bevisvurderingen på følgende måte:

«Oppsummert finner lagmannsretten det bevist at den konkurranse BKK-konsernet (nettvirksomheten unntatt) driver overfor det private næringsliv – det gjelder både etablert virksomhet og fremtidige satsningsområder - ikke kan sees eller vurderes uavhengig av BKK som morselskap.»

For sitt rettslige utgangspunkt påpeker lagmannsretten fraværet av relevant rettspraksis før retten etter en gjennomgang av lovens forarbeider konkluderer med at en konsernstruktur ikke er til hinder for at konsernspissen kan være unntatt offentleglovas virkeområde. Som begrunnelse peker retten på at offentleglovas formålsbestemmelse tar sikte på å legge til rette for offentlighet og innsyn i tradisjonell forvaltningsvirksomhet. Det var et sentralt element i eierskapspolitikken til Bondevik I-regjeringen at det skulle skilles mellom forvaltningsvirksomhet og forretningsvirksomhet, og at offentlig forretningsvirksomhet skulle kunne drives mest mulig likt tilsvarende privat virksomhet, uten den konkurranseulempen offentlighet og innsyn vil være. Lagmannsretten mener uttalelser i Ot.prp. nr.102 (2004-2005) gir grunnlag for den slutning at konsernstrukturen som sådan ikke er til hinder for at offentlig eid virksomhet som er i direkte konkurranse med private, kan unntas offentleglovas virkeområde.

Med dette faktiske og rettslige utgangspunktet går lagmannsretten videre og foretar en konkret helhetsvurdering, og konkluderer slik:

«BKK har utover sitt offentlige eierskap ingen markedsmessige fordeler i forhold til sine konkurrenter. Lagmannsretten kan ikke se at vilkåret «direkte» oppstiller et formalistisk krav om at BKK må stå som direkte kontraktspart overfor kunder for å falle inn under unntaksbestemmelsen. Det sentrale for lagmannsretten er at BKK er en aktiv operasjonell deltaker i hele konsernets virksomhet.

Samlet vurdert, og med vekt på lovens formål og de uttalelser fra lovforarbeidene som er omtalt over, er lagmannsretten etter dette av den oppfatning at den drift som foregår i BKK faller inn under unntaksbestemmelsen […] i offl. § 2, første ledd annet punktum og at offentleglova ikke gjelder for BKK.»

Konklusjonen fra en enstemmig lagmannsrett var at Fylkesmannens vedtak var ugyldig så langt vedtaket legger til grunn at BKK AS omfattes av offentleglova. BKK AS vant frem med sin anke og ble tilkjent fulle sakskostnader for tingrett og lagmannsrett.

Offentlig myndighetsutøvelse

Aktuelt

Nyhetsbrev: Forslag til endringer i plan- og bygningsloven - er tida for gratispassasjerene forbi?

Prosjekter

Nyhetsbrev: Vår klient BKK AS med full seier i ankesak om offentleglovas virkeområde