Viktige avklaringer om kommunal praksis knyttet til sumvirkninger og utbyggingsavtaler
De nye reglene fra 1. juli 2025 kaster nytt lys over kommunal praksis med å kreve anleggsbidrag for sumvirkninger av flere utbygginger. Loven åpner nå for to likeverdige spor – den nye områdemodellen og en justert versjon av den «gamle modellen» med utbyggingsavtaler. Med lovendringen fulgte også viktige avklaringer om grensene for bruk av den «gamle modellen». Etter vår mening må enkelte kommuner justere kursen for å holde seg innenfor disse reglene, ikke minst der det er sumvirkninger som utløser behovet for anleggsbidrag.
Det kan være mange grunner til at forhandlinger om utbyggingsavtaler blir krevende, og blant de vanskeligste spørsmålene er den enkelte utbyggers bidrag til tiltak som ut fra en mer helhetlig vurdering er nødvendige i nærområdet, de såkalte sumvirkningene. Disse tiltakene er ofte knyttet til politiske ønsker og planer, med en usikker tidshorisont, og de gjelder ofte sentral infrastruktur som også betjener et større geografisk område, i noen tilfeller hele kommunen/regionen. I disse tilfellene er det ofte krevende å se hvilken nødvendig tilknytning (nødvendighetskravet) det er mellom den enkelte utbygging og infrastrukturen kommunen vil ha anleggsbidrag til.
I den grad det er tillatt å kreve kontantbidrag for finansiering av slike tiltak, blir det gjerne også konflikt om hva som skal være den enkelte utbyggers andel av kostnaden (forholdsmessighetskravet). I praksis blir forhandlingene om bidrag til slike tiltak ekstra vanskelige når kommunen forventer at utbygger ikke bare skal betale anleggsbidrag for nye kvadratmetere som skal bygges, men også (en prosentvis andel) for allerede eksisterende bebyggelse som (bruks)endres eller rives og gjenoppbygges, ut fra en forutsetning om at også dette medfører en merbelastning på omgivelsene (hvilket langt fra alltid er tilfellet).
Det er også sentralt å avtale hvilke ytelser som skal gå til fradrag i dette regnestykket, der det er vanlig å hensynta utbyggers kostnader til opparbeidelse av arealer som skal være allment tilgjengelige, også der disse blir liggende på privat grunn.
Områdemodellen har ikke løst diskusjonen om sumvirkninger
Departementet foreslo i lovforslaget fra april 2025 at kommunen, med grunnlag i et nytt kapittel 12A i plan- og bygningsloven, skal kunne fastsette en hensynssone med krav om grunneierfinansiering av infrastruktur i arealplaner. Reglene trådte i kraft 1. juli 2025. Innenfor hensynssoner etter bestemmelsene vil det lovlig kunne tas hensyn til sumvirkninger og fordeles anleggsbidrag mellom eiendommene basert på kr/kvm, forutsatt at lovens strenge krav til fremgangsmåte er oppfylt. Den nye modellen er frivillig å benytte, og den «gamle» modellen med utbyggingsavtaler vil fortsette som et lovlig alternativ. Områdemodellen er kompleks og ressurskrevende for kommunene, og det vil antakelig være raskere og billigere å bruke den «gamle modellen». Vi tror derfor at mange kommuner vil foretrekke å bruke reglene de kjenner fra før, og som i hvert fall så langt har vist seg som tilpasningsdyktige for å realisere politiske ambisjoner i kommunene.
Høyesteretts dommer i Mortensrudsaken og Sunnfjordsaken er normgivende
Selvaags utbyggingsprosjekt på Mortensrud i Oslo gjaldt konvertering av tomt fra grøntområde til rekkehus. Kommunen vedtok reguleringsplan med rekkefølgekrav om oppgradering av deler av en turvei som lå ca. 360 meter unna prosjektet, med et annet boligområde mellom. Høyesterett kom i 2021 til at rekkefølgekravet var ugyldig, og lovgiver har nå uttrykkelig stilt seg bak denne avgjørelsen. Høyesterett punkterte for øvrig forestillingen enkelte har hatt om at nødvendighetskravet er underlagt et fritt skjønn, og avviste at domstolene må vike tilbake for kommunens syn på hva som er ønskelig og formålstjenlig.
Høyesterett etterlot likevel ingen tvil om at det er tillatt å se hen til flere tiltak enn det som er helt direkte utløst av den enkelte utbygging, såkalte «sumvirkninger». Det ble imidlertid satt grenser for hvilke sumvirkninger det er tillatt å ta hensyn til:
«Kommunen kan bare oppstille rekkefølgebestemmelser for å dekke reelle behov som utløses eller forsterkes av utbyggingen, eller for å avhjelpe ulemper denne fører til. I dette ligger at det må være en slik relevant og nær sammenheng mellom tiltaket og utbyggingsprosjektet at det er berettiget å kreve at utbyggingen gjennomføres i en bestemt rekkefølge. Det er ikke i seg selv tilstrekkelig at infrastrukturtiltaket anses formålstjenlig eller ønskelig hvis tiltaket ikke står i en slik sammenheng med det nye prosjektet. Rent fiskale hensyn kan ikke begrunne vedtak etter § 12-7 nr. 10.
Dette innebærer ikke at det enkelte utbyggingsprosjektet må vurderes isolert. Det må tvert om ses i sammenheng med eksisterende bebyggelse og infrastruktur i området, og det avgjørende er hvilke tiltak som samlet sett er nødvendige i nærmiljøet hvis utbyggingen gjennomføres. De såkalte «sumvirkningene» kan med andre ord tas i betraktning, slik at helheten ivaretas. Rekkefølgebestemmelser kan også gjelde tiltak utenfor selve planområdet.
[..] Det er ikke adgang til å gi rekkefølgebestemmelser for å ivareta mer generelle behov og målsettinger, slik kommunen synes å legge til grunn. Jeg viser til det jeg allerede har sagt om kravet til sammenheng med det nye utbyggingsprosjektet.» (Vår understrekning).
Sunnfjordsaken fra 2021 dreier seg om en privat utbygger som fikk dispensasjon fra rekkefølgekrav, på vilkår om inngåelse av utbyggingsavtale om å yte et kontantbidrag. Avtalen inneholdt også bestemmelser om kommunens bidrag til de samme veitiltakene. Da kommunen isteden fikk finansiert og bygget tiltakene gjennom den såkalte Førde-pakken – med bidrag fra staten, fylkeskommunen og bompenger, krevde utbygger pengene tilbake og påberopte at det forelå bristende forutsetninger. Høyesterett ga utbygger medhold, og sluttet seg til utgangspunktene i Mortensrudsaken.
Entradommen illustrerer behovet for skranker mot ulovlige sumvirkninger
Entras sak om anleggsbidrag for utbygging av Tullinkvartalet dreide seg særlig om det såkalte «trikketiltaket» og «sykkeltiltaket». Med «sykkeltiltaket» mentes bidrag til oppgradering av sykkelvei fra Solli Plass til Nationaltheatret, som på det nærmeste lå ca. 350 meter i luftlinje fra utbyggingen. Alle som er litt kjent i Oslo vet at sykkelvei på den aktuelle strekningen egentlig ikke har noen relevant sammenheng med Entras prosjekt. Spørsmålene var derfor om det rettslig sett var en «nødvendig» følge av Entras utbygging og i så fall om anleggsbidraget var forholdsmessig. Entras anke over lagmannsrettens dom slapp ikke inn for Høyesterett, hvilket er overraskende når lagmannsretten blant annet la til grunn at nødvendighetskravet var oppfylt med mindre «utbyggingen bare i helt bagatellmessig grad skaper behov for det aktuelle tiltaket» og at det i dette tilfellet var «saklig sammenheng» mellom utbyggingen og behovet for rekkefølgetiltakene.
Realiteten var etter vårt syn at lagmannsretten velsignet et (fiskalt) bidrag til realiseringen av kommunens overordnede målsetninger med byutviklingen, og det åpner ikke loven for. Til tross for den klare dissonansen mellom Entradommen og Høyesteretts dommer har enkelte kommuner fortsatt å påberope Entradommen (eller de rettssetninger som Entradommen bygger på) i forhandlinger om utbyggingsavtaler. Det er derfor viktig at lovgiver nå har tatt standpunkt til Entradommen og dens betydning for forståelsen av gjeldende rett, når det i forarbeidene til lovendringen fra juli i år heter:
«Entra-dommen er en lagmannsrettsdom som ble avsagt i 2019, det vil si før høyesterettsdommene forelå. Et sentralt premiss for Entra-dommen er rettens vurdering av adgangen til å føre domstolskontroll med innholdet i utbyggingsavtaler. Retten la til grunn at nødvendighetskriteriet etter plan- og bygningsloven § 17-3 var underlagt forvaltningens frie skjønn. Departementet er uenig i denne vurderingen, og mener at dette ikke er gjeldende rett. Se departementets vurderinger om dette under punkt 7.5.6.4. Tatt i betraktning at det også etter dommen er avsagt to høyesterettsdommer som drøfter nødvendighetsvilkåret etter plan- og bygningsloven § 12-7 første ledd nr. 10 og § 17-3, mener departementet at Entra-dommen ikke legger vesentlige føringer for rettstilstanden.» (vår understrekning)
Med denne uttalelsen bekrefter departementet at Entradommen er et juridisk feilskjær som vi ikke trenger å legge vekt på, og som kommunene ikke kan påberope seg ved fastsettelse av rekkefølgekrav og forhandling av utbyggingsavtaler.
Hva er lovlig å legge til grunn av sumvirkninger innenfor nødvendighetskravets grenser
I den ene enden av skalaen har vi situasjon der det ved vedtakelsen av den aktuelle reguleringsplanen allerede eksisterer en områdeplan eller kommunedelplan som har avklart hvilken infrastruktur som er nødvendig for at nærområdet skal fungere. Dette vil typisk være tilfellet ved nybygging eller transformasjon av et område. Selv om den enkeltes utbygging direkte kan være utløsende for bare enkelte elementer i området, vil det oftest være anledning til å legge vekt på helheten den inngår i. Fordelingen mellom utbyggerne (og offentlige myndigheter) vil i disse tilfelle måtte vurderes nærmere under forholdsmessighetsbegrensningen.
I den andre enden av skalaen er det vedtatt noen helt klare skranker. Det følger nå direkte av loven at det ikke kan avtales at det skal gis bidrag til bygging av sosial infrastruktur som skoler og barnehager. Disse kostnadene kan stå i en vel så nær sammenheng med private utbyggeres prosjekter som annen infrastruktur, men her er begrunnelsen at det er tilbud som det offentlige har en plikt til å fremskaffe. Denne begrunnelsen kan etter vår mening også slå til når det gjelder andre kjerneoppgaver for det offentlige.
Det er videre ingen tvil om at anleggsbidrag ikke kan være rent fiskalt begrunnet. Begrunnelsen for det er at anleggsbidrag ikke skal være en utbyggingsskatt – det må være en tilstrekkelig tilknytning mellom rekkefølgetiltaket og merbelastningen som følger av utbyggers prosjekt. Dette kommer på spissen for sumvirkningene, som nettopp kjennetegnes av en fjernere tilknytning til den enkelte utbyggers eiendom. Men også for sumvirkningene har Høyesterett avklart – og departementet gitt sin tilslutning til – at det bare kan gis rekkefølgebestemmelser som dekker reelle behov som utløses eller forsterkes av utbyggingen, eller som avhjelper ulemper utbyggingen fører til. Det må være en relevant og nær sammenheng mellom rekkefølgekravet og utbyggingsprosjektet, og det er ikke tilstrekkelig at tiltaket anses formålstjenlig eller ønskelig. Det er heller ikke adgang til å gi rekkefølgebestemmelser for å ivareta mer generelle behov og målsettinger.
I denne konkrete vurderingen av hvilke behov utbyggingen skaper, er det også relevant å legge vekt på geografisk nærhet, hvorvidt tiltaket etter sin art er relevant for utbyggingen, samt tidsperspektivet frem til realiseringen av infrastrukturen.
Forholdsmessighetsprøvingen når sumvirkninger utløser anleggsbidrag
Det følger direkte av loven at den enkelte utbygger bare kan belastes med et forholdsmessig bidrag til den aktuelle infrastrukturen.
Det er vanskelig å oppstille en helt klar grense for dette, men etter vår oppfatning er det ikke anledning til å benytte helt sjablongmessige beløp per kvadratmeter innenfor et gitt område (slik områdemodellen åpner for). Det «fiskale problemet» med dette er at lovens forutsatte metode «snus på hodet»: Når loven blant annet krever at anleggsbidraget skal «stå i et rimelig forhold til utbyggingens art og omfang og den belastningen den aktuelle utbyggingen påfører infrastrukturen», gir sjablongen i praksis en helt omvendt bevisbyrde i forhandlingene: Utbygger må betale sjablongen, m.m utbygger kan påvise at det er grunnlag for å redusere anleggsbidraget. Det er i prinsippet mulig å komme til samme resultat – uavhengig av metodisk tilnærming – men de asymmetriske maktforholdene i forhandlingene spiller inn her: Det er en reell fare for at forhandlingene da handler mer om hva prosjektet tåler i kommersiell belastning, enn hvilke behov for rekkefølgetiltakene utbyggingen faktisk skaper. Når selve metoden «snus på hodet» er det med andre ord en overhengende risiko for at de fiskale hensynene, som loven egentlig ikke åpner for, får en dominerende plass i forhandlingene, og setter en reell forholdsmessighetsvurdering helt til side.
Det er i den forbindelse illustrerende å se hvilke rettssikkerhetsmekanismer lovgiver krever for å fastsette «sjablongen» under områdemodellen, et sikkerhetsnett som ikke eksisterer under gjeldende regelverk for utbyggingsavtaler. Da kan det heller ikke være anledning til å adoptere en slik tilnærming til utbyggingsavtaler etter den «gamle modellen».
Forarbeidene til lovendringen viser her at gjeldende regler videreføres, men det er gitt viktige signaler om forståelsen av reglene:
«Ordlyden er justert, men innebærer ikke en endring av gjeldende rett. Det sentrale formålet med bestemmelsen er at det må gjennomføres reelle forhandlinger om forholdsmessigheten av den privates forpliktelser. Bestemmelsen skal forhindre ensidige og fulle kostnadsoverveltninger uten forhandlinger.» (Våre understrekninger).
Når departementet understreker at det skal være reelle forhandlinger, betyr det etter vår mening at en sjablongmessig tilnærming ikke kan oppfylle lovens krav. Departementet fremhever at «andre utbyggingsprosjekter» og «eksisterende bebyggelse» skal hensyntas i vurderingen. Mange av sumvirknings-tiltakene som det i dag innkreves anleggsbidrag for betjener all eksisterende bebyggelse i området, men betjener også resten av byen (og til dels resten av landet og for tilreisende). Da vil det ikke være anledning til å belaste en utbygger i området for mer enn en forholdsmessig andel – når de andre faktorene også er med i regnestykket. Det er etter vår mening ikke hensyntatt i dagens kommunale praksis, i hvert fall ikke i Oslo kommune.
Vi forstår dette videre slik at utbyggingens «art» tilsier at det eksempelvis må vurderes i hvilket omfang en kombinert utbygging av næring og bolig belaster infrastruktur som primært skal betjene ett av formålene – for eksempel en lekeplass eller en sykkelvei. Med «omfang» kan det tas hensyn til størrelsen på utbyggingen i antall kvadratmeter, men det må sees hen til «belastningen» på infrastrukturen. Vi oppfatter at departementet med dette avviser tanken om at et rent sjablongmessig bidrag oppfyller forholdsmessighetskravet, det må alltid vurderes hvorvidt bidraget samsvarer med netto merbelastning utbyggingen påfører infrastrukturen.
Veien videre for utbyggingsavtaler
Domstolene og lovgiver har gitt nyttige avklaringer om forståelsen av rammene for utbyggingsavtaler.
For nye utbyggingsavtaler som inngås i tiden fremover må lovgivers (og Høyesteretts) avklaringer legge sterkere føringer for kommunal praksis. Kommuner som har utfordret grensene for både nødvendighetsvilkåret og forholdsmessighetsbegrensningen må forventes å justere inn kursen slik at avtalene kommer på rett side av loven. Det kan helt klart ikke påberopes at forvaltningspraksis i disse kommunene er en rettskilde som skal vektlegges, når disse avklaringene innebærer en korreksjon av forvaltningspraksis ute av juridisk kurs.
Denne restriktive forståelsen av rammene for utbyggingsavtaler blir også mer åpenbar når kommunene kan velge å benytte den nye områdemodellen. De nye reglene gir anledning til å fordele noenlunde i tråd med kommunal praksis for å fordele kontantbidrag etter sumvirkninger av flere utbygginger, men da følger det med et betydelig sett av regler som skal gjøre det hele mer forsvarlig enn praksis frem til nå. Det kommunene ikke kan gjøre er å «shoppe» det beste fra områdemodellen – sjablongmessig fordeling – med det betydelig enklere sett av vilkår og saksbehandlingsregler som følger av den «gamle modellen». Det er med andre ord større grunn enn tidligere til å kreve reelle forhandlinger om innholdet i utbyggingsavtaler, og fortsetter kommunene å utfordre disse reglene antar vi at flere utbyggere vil bringe saker inn for domstolene.
